§ 9. Правотворчість та систематизація нормативно-правових актів

Чому необхідна чітко визначена процедура створення нових нормативно-правових актів?

ОСНОВНЕ ПОНЯТТЯ: правотворчість.

1. Що таке правотворчість

Норми права не з’являються самі по собі. Як ви пам’ятаєте, норма права встановлюється, змінюється та припиняється в установленому порядку. Цей процес права називається правотворчістю.

Правотворчість — форма владної діяльності держави, спрямована на встановлення, зміну чи припинення норм права.

Правотворчість зазвичай здійснюється безпосередньо державою в особі її компетентних органів. В окремих випадках держава може делегувати правотворчість (передати право встановлювати норми права) й іншим суб’єктам, наприклад органам місцевого самоврядування, яким надано право видавати нормативно-правові акти з питань місцевого значення. Крім цього, можливі випадки безпосередньої правотворчості народу, коли нормативно-правовий акт видається за результатами референдуму.

Норми права існують у формі джерел права. Саме тому правотворчість завжди пов’язана зі створенням джерела права, у якому містяться нові або змінені норми права. В Україні це переважно створення нормативно-правових актів. У зв’язку з тим, що нормативно-правові акти поділяються на дві великі групи — закони та підзаконні нормативно-правові акти, розрізняють законодавчу діяльність, яка пов’язана зі створенням, зміною чи скасуванням законів, та підзаконну правотворчу діяльність, яка пов’язана зі створенням, зміною чи скасуванням підзаконних нормативно-правових актів.

ПРИГАДАЙТЕ! Які підзаконні нормативно-правові акти існують в Україні?

Ще однією особливістю правотворчої діяльності є її чітка регламентація, тобто відповідність установленим правилам. Законодавство визначає, хто має право видавати нормативно-правові акти, які процедури для цього необхідно здійснити, які відносини може регулювати той чи інший нормативно-правовий акт, яким чином він набуває юридичної сили.

Процес правотворчості суттєво відрізняється залежно від суб’єкта правотворчості та виду джерела права, у якому закріплюються нові норми права. Разом із цим, як правило, виділяють такі найбільш загальні стадії правотворчості:

1) Передпроектна стадія, що включає визначення та обґрунтування необхідності створення нових норм права.

2) Проектна стадія, яка охоплює прийняття рішення про підготовку проекту нормативно-правового акта та оформлення нових норм права в ньому, узгодження проекту із зацікавленими особами та організаціями.

3) Обговорення проекту нормативно-правового акта та прийняття самого нормативно-правового акта. Ця стадія є центральною стадією правотворчості.

4) Засвідчу вальна стадія, яка включає підписання нормативно-правового акта уповноваженою на це особою та його реєстрацію.

5) Інформаційна стадія, що передбачає опублікування нормативно-правового акта або його доведення до виконавців.

2. Що являє собою законодавчий процес та з яких стадій він складається

Вищу юридичну силу в Україні мають закони, тому законодавчий процес є найважливішим видом правотворчості.

Законодавчий процес — це врегульована Конституцією і законами України діяльність парламенту щодо підготовки, обговорення, прийняття законів та їх оприлюднення.

Законодавчий процес поділяється на стадії, які являють собою відносно самостійні дії зі створення та оприлюднення закону.

Засідання Верховної Ради України — єдиного органу законодавчої влади

Першою стадією є внесення (подання) законопроекту до парламенту. Подавати до Верховної Ради України законопроекти мають лише суб’єкти законодавчої ініціативи. До них належать: Президент України, народні депутати України та Кабінет Міністрів України. Зазвичай подачі проекту закону до парламенту передує етап передпроектної підготовки, який включає написання тексту законопроекту, його погодження. При цьому безпосередньою підготовкою законопроекту можуть займатися не лише суб’єкти законодавчої ініціативи, а фактично необмежене коло осіб. Проте лише суб’єкти законодавчої ініціативи можуть подати його до парламенту на розгляд.

Після реєстрації законопроекту в парламенті проект закону проходить попередній розгляд і обговорення в комітетах парламенту. У п’ятиденний строк він направляється до комітетів Верховної Ради України, які визначені профільними за предметом законопроекту (наприклад, законопроект у сфері освіти — до комітету з питань науки і освіти, законопроект у сфері медицини — до комітету з питань охорони здоров’я тощо). Комітет Верховної Ради України, визначений головним за цим законопроектом, у 30-денний строк попередньо розглядає законопроект, ухвалює висновок щодо доцільності включення його до порядку денного сесії Верховної Ради України.

Після цього починається третя стадія законодавчого процесу — обговорення, прийняття рішень щодо законопроекту на пленарних засіданнях Верховної Ради України. Протягом 30 днів після ухвалення висновку головного комітету парламент розглядає питання щодо включення законопроекту до порядку денного Верховної Ради України.

Розгляд законопроектів Верховною Радою України здійснюється за процедурою трьох читань.

У першому читанні обговорюються основні принципи, положення, структура законопроекту. Парламент може ухвалити рішення прийняти законопроект за основу, відхилити його або відправити на доопрацювання для повторного першого читання.

У разі прийняття законопроекту за основу законопроект після опрацювання комітетом передається на друге читання. Під час нього відбувається постатейне обговорення з урахуванням внесених під час опрацювання проекту пропозицій та поправок. Закон може бути прийнятий у ході другого читання (тоді парламент голосує за рішення прийняти законопроект у другому читанні та в цілому). Крім цього, законопроект може бути відхилений, повернутий на доопрацювання для повторного другого читання або прийнятий та переданий комітету для підготовки до третього читання.

Третє читання передбачає прийняття законопроекту, що потребує узгодження і доопрацювання. Під час нього здійснюється обговорення та прийняття рішень щодо поправок, поданих у другому читанні, та голосування щодо статей, текст яких зазнав змін після другого читання. Після третього читання закон приймається в цілому. Разом із цим Верховна Рада України може також відхилити законопроект, повернути його на доопрацювання з наступним його поданням на повторне третє читання, відкласти голосування щодо нього в цілому до прийняття інших рішень.

Після прийняття законопроекту Верховною Радою України настає стадія підписання та оприлюднення закону. У разі прийняття законопроекту він підписується Головою Верховної Ради України та передається Президентові України на підпис. Президент України протягом 15 днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду. Якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений. Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України й опубліковується за його підписом.

Закон набирає чинності через десять днів із дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування. Наприклад, Конституція України набула чинності з дня її прийняття.

3. Яким чином нормативно-правові акти діють у часі, просторі та за колом осіб

Усі нормативно-правові акти мають певні часові й територіальні межі свого існування та дії, а також поширюються на визначене коло осіб.

За загальним правилом, нормативно-правові акти застосовуються до відносин, що мали місце в період від введення їх у дію і до втрати ними сили.

За цими загальними правилами, закони й інші нормативно-правові акти набувають чинності після закінчення певного часу, передбаченого законом, із дня їхнього офіційного оприлюднення.

ПРИГАДАЙТЕ! Із якого часу закон набуває чинності в Україні?

Говорячи про дію нормативно-правового акта в часі, послуговуються правилом, виголошеним ще давньоримськими юристами: «Закон не має зворотної сили». Це вказує на те, що закон діє тільки щодо тих обставин і випадків, які виникли після набуття ним чинності. За таких обставин громадяни і юридичні особи можуть бути впевнені в тому, що закон не погіршить їхнє правове становище. Виняток становить кримінальне законодавство. У ньому, знову ж таки в інтересах громадян, діє правило: «Кримінальний закон має зворотну силу, якщо він пом’якшує або усуває караність діяння».

Дія нормативно-правових актів у просторі — це визначення території їхньої чинності. Нормативно-правовий акт застосовується на тій території, на яку поширюється суверенітет держави або компетенція відповідних органів. Отже, акти вищих органів державної влади в Україні поширюються на всю її територію, акти місцевих органів влади — на території відповідних адміністративних одиниць.

ДЛЯ ДОПИТЛИВИХ

До території держави належать суходіл, у тому числі надра й континентальний шельф, територіальні води (12 морських миль), повітряний простір. До державної території прирівнюються морські, річкові й повітряні судна, що перебувають під прапором держави. Нормами міжнародного права передбачено, що військові судна прирівнюються до території держави без винятків, а цивільні морські й повітряні судна — у водах і повітряному просторі своєї держави, відкритому морі та повітряному просторі.

Юридична наука визнає також принцип екстериторіальності. Це означає, що певні частини території держави (будинки іноземних посольств і місій, їх транспортні засоби), а також дипломатичні представники іноземних держав, незважаючи на те, що вони фактично перебувають на території іноземної держави, вважаються такими, що розташовані на території тієї держави, яку вони представляють. Будь-які зазіхання на будинок посольства прирівнюються до зазіхань на територію держави і розглядаються як факт порушення міжнародного права.

Дія нормативно-правових актів за колом осіб передбачає, що всі громадяни, особи без громадянства, іноземці та юридичні особи, що перебувають на території держави, потрапляють під сферу дії законодавства держави, у якій вони перебувають. Існують також нормативно-правові акти, дія яких поширюється лише на певні категорії громадян (наприклад Закон України «Про статус народного депутата України»).

4. Що таке систематизація нормативно-правових актів

Нормативно-правові акти постійно змінюються з метою їх пристосування до сучасних умов. У зв’язку із цим часто виникають ситуації, коли нормативно-правові акти починають суперечити одне одному. Для того щоб їх упорядкувати та подолати суперечності, використовується процес систематизації нормативно-правових актів.

Систематизація — це впорядкування нормативно-правових актів із метою зручності в користуванні, усунення суперечностей між ними, внесення до них коректив і пристосування до змін, які відбулись в економічному і політичному житті суспільства, заміна застарілих нормативно-правових актів новими, їх комп’ютеризація.

Виділяють три способи систематизації правових актів:

1) Кодифікація — спосіб систематизації правових актів, за якого здійснюється суттєва переробка та узгодження групи юридичних норм, пов’язаних спільним предметом правового регулювання. При кодифікації окремі правові акти об’єднуються в єдиний нормативно-правовий документ. Цей вид систематизації завжди має офіційний характер. Кодифікація є найбільш глибоким способом систематизації нормативно-правових актів та передбачає суттєве опрацювання існуючих нормативно-правових приписів, внесення змін до них та створення нового нормативно-правового акта. Найпоширенішим видом кодифікаційних актів є кодекс.

ПРИГАДАЙТЕ! Наведіть приклади кодексів, що діють в Україні.

2) Інкорпорація — спосіб систематизації правових актів, що полягає в зовнішньому впорядкуванні існуючих нормативно-правових актів без переробки й зміни змісту. За результатами інкорпорації видаються збірники або зібрання, у яких нормативно-правові акти викладені в певній логічній послідовності. На відміну від кодифікації, інкорпорація не передбачає видання нових нормативно-правових актів.

Інкорпорація може бути офіційною, тобто такою, що здійснюється від імені компетентних державних органів, і неофіційною, що здійснюється видавництвами, науковими та навчальними закладами, окремими спеціалістами без спеціальних повноважень правотворчих органів.

У першому випадку на збірники, що видаються, можна посилатися під час розгляду тих або інших юридичних питань, а в другому — вони не набувають сили офіційного документа й мають лише довідково-інформаційний або навчальний характер.

3) Консолідація — спосіб систематизації нормативно-правових актів, який полягає в об’єднанні кількох нормативно-правових актів, що діють в одній і тій самій галузі суспільних відносин, у єдиний нормативно-правовий акт без зміни змісту. Консолідація поєднує риси кодифікації та інкорпорації, її використовують там, де немає можливості або необхідності кодифікації. Цей вид систематизації може здійснюватися тільки офіційно. Результатом консолідації нормативних матеріалів є видання зводу законів.

• Правові норми не з’являються самі по собі, а є результатом копіткої роботи, яка називається правотворчістю. Правотворчість — це форма владної діяльності держави, в окремих випадках — безпосередньо народу, спрямована на встановлення, зміну чи припинення норм права.

• Найважливішим видом правотворчості є законодавчий процес. Його процедура визначена Конституцією та законами України й охоплює стадії від розробки проекту закону до його підписання Президентом України та опублікування.

• Дія нормативно-правових актів не є необмеженою. Зокрема, вона обмежена часом та простором. За загальним правилом, нормативно-правові акти діють лише на ті правовідносини, що виникли після набуття ними чинності та лише на тій території, на яку поширюються повноваження органу, який їх видав.

• Важливою є діяльність із систематизації нормативно-правових актів, що полягає у впорядкуванні нормативно-правових актів. Видами систематизації є кодифікація, інкорпорація та консолідація.

ЗАПИТАННЯ ТА ЗАВДАННЯ

1. Дайте визначення поняття «правотворчість».

2. Наведіть види правотворчості.

3. Подайте у вигляді схеми основні етапи законодавчого процесу.

4. Заповніть таблицю «Проходження законопроектом читань у Верховній Раді України».

Особливості розгляду

Які рішення можуть бути прийняті

5. Заповніть таблицю «Способи систематизації нормативно-правових актів».

Способи систематизації

Сутність способу систематизації

Документ, що є результатом систематизації

Тема 5. Правотворення. Систематизація законодавства

Основні поняття: правозастосування, тлумачення норм права, інкорпорація, кодифікація, консолідація.

§ 39. Правотворчість як процес організації права

Правотворчість — організаційно-правова діяльність уповноважених органів зі створення, зміни та скасування правових норм.

Правотворчість як специфічний вид діяльності не є однорідним.

Виділяють правотворчість вищих представницьких органів і підзаконну правотворчість. У першому випадку створюються закони, а називається такий процес законотворчим. Законотворчістю опікуються представницькі органи держави (парламент). Вони мають право від імені народу приймати акти вищої юридичної сили — закони. У другому випадку правові норми створюються президентом, урядом, центральними та місцевими органами виконавчої влади. За допомогою підзаконної правотворчості закони деталізуються й конкретизуються.

Між представницькою та підзаконною правотворчістю розташовується делегована правотворчість, яка передбачає передачу парламентом права видавати закон за певним колом питань уряду на конкретний термін. Найчастіше делегована правотворчість здійснюється урядом шляхом видання декретів (від латин. decernere — постановити) — нормативно-правових актів, що не потребують згоди парламенту та мають силу закону.

В Україні з 2 грудня 1992 до 20 травня 1993 р. було прийнято 83 Декрети Кабінету Міністрів України. На сьогодні серед декретів, прийнятих Кабінетом Міністрів Україні, чинні 26 (наприклад Декрет Кабінету Міністрів України «Про стандартизацію і сертифікацію» від 10 травня 1993 р.).

Правотворчість не здійснюється миттєво. Вона починається з моменту виникнення у правотворчого органу задуму щодо прийняття правової норми та закінчується моментом її практичної реалізації. Послідовність дій правотворця під час створення та запуску в дію правової норми становить етапи правотворчого процесу.

ЕТАПИ ПРАВОТВОРЧОГО ПРОЦЕСУ

1. Формується зацікавленість у прийнятті (зміні, скасуванні) правової норми шляхом вивчення, аналізу суспільних явищ та процесів, виявляється соціальна затребуваність.

2. Здійснюється правова аргументація прийняття (зміни, скасування) правової норми.

3. Визначається уповноважений орган, який володіє повноваженнями щодо прийняття необхідної правової норми.

4. Окреслюється вид нормативно-правового акта, яким буде оформлена правова норма

1. Приймається рішення про розробку проекту нормативно-правового акта.

2. Розробляється загальна концепція проекту нормативно-правового акта.

3. Створюється текст проекту нормативно-правового акта.

4. Здійснюється обговорення (у тому числі громадське) проекту нормативно-правового акта.

5. Проект нормативно-правового акта розглядається уповноваженим органом для подальшого прийняття

Проект нормативно-правового акта затверджується уповноваженим органом або шляхом голосування в парламенті, або шляхом видання одноособового акта президента, уряду, голови місцевої адміністрації

1. Прийнятий нормативно-правовий акт підписується уповноваженими органами (наприклад, Закони України підписуються Головою Верховної Ради України та Президентом України).

2. Нормативно-правовий акт включається до єдиного реєстру нормативних актів, йому присвоюється реєстраційний код

1. Прийнятий нормативно-правовий акт проходить офіційне оприлюднення.

2. Відбувається доведення до відома виконавців нормативно-правового акта інформації про його прийняття та момент набрання чинності

Оприлюднення нормативно-правових актів відбувається тільки в офіційних друкованих виданнях. В Україні такими виданнями є «Офіційний вісник України», газета «Урядовий кур’єр», газета «Голос України», «Відомості Верховної Ради України», «Офіційний вісник Президента України».

ЗАПИТАННЯ ТА ЗАВДАННЯ ДЛЯ САМОПЕРЕВІРКИ

1. Що таке правотворчість? 2. Назвіть види правотворчості. 3. У чому полягають особливості делегованої правотворчості? 4. Назвіть етапи правотворчого процесу. 5. Які чинники впливають на процес правотворчості? 6. Спробуйте визначити ключові ознаки правотворчості. 7. Визначте переваги та недоліки делегованої правотворчості.

Навіщо нам новий закон «Про правотворчу діяльність»?

Перший заступник Голови Верховна Рада України Руслан Стефанчук анонсував проєкт нового закону про правотворчу діяльність. Якщо ми правильно розуміємо, і йдеться про законопроект, який раніше проходив під робочою назвою «Про нормативно-правові акти», то це дійсно важлива ініціатива. Раніше Лабораторія законодавчих ініціатив брала участь у розробці проєкту закону «Про НПА».

Основна мета законопроєкту – стандартизувати правотворчість в Україні. Тобто запропонувати системний підхід до удосконалення правотворчості. Зокрема, законопроєкт пропонує:

• закріпити принципи правової визначеності та пропорційності;
• визначити єдині вимоги до структури нормативно-правових актів;
• зробити обов’язковими проведення публічних консультацій перед реєстрацією всіх нормативно-правових актів;
• визначити ієрархію нормативно-правових актів;
• запровадити єдиний централізований реєстр актів;
• визначити способи вирішення колізій та прогалин у правовому регулюванні;
• запровадити правовий моніторинг та оцінку ефективності застосування норм.

Потреба прийняття цього законопроєкту зумовлена великою кількістю чинних нормативно-правових актів, які тільки продовжують з’являтися. Легкість, з якою народні депутати України можуть реєструвати законопроекти, регулярне порушення парламентських процедур, відсутність усталеної практики довгострокового планування, а також відсутність налагодженої комунікації між суб’єктами законодавчої ініціативи формують загальний хаотичний характер вироблення політики.

Крім того, наголошуємо на нині наявному низькому рівні нормотворчої техніки. Законопроєкти часто реєструються з одруківками, помилками пунктуації та неправильними номерами статей і підстатей.

Ініціювання абсолютно різних, часто неузгоджених між собою або з Програмою діяльності Уряду, законодавчих ініціатив апріорі не може забезпечити сталий та поступовий розвиток України у будь-якому визначеному напрямку. Таким чином, розробка дієвої системи вироблення, узгодження, ухвалення, оцінки та перегляду політики залишається вкрай актуальною задачею як для політичного керівництва, так і для українського суспільства загалом.

Утім, одного лише закону для кардинальних змін у цьому напрямку – замало. Потрібна підготовка кадрів різних державних органів, які займаються правотворчістю, та ефективні механізми забезпечення реалізації норм, покликаних зупинити «низькоякісну» правотворчість.