Військова поліція чи жандармерія? Частина перша

У світі сформувались певні уніфіковані стандарти правоохоронних органів у військовій сфері. Кожна країна самостійно визначає структуру та підпорядкування правоохоронних та військових формувань, керуючись національними особливостями.

І якщо очікування українського суспільства від створення Військової поліції зрозумілі, то з якими викликами стикається система військової юстиції – поле, яке тільки починають досліджувати.

В цьому матеріалі порівнюємо різні моделі правоохоронних органів у системі військової юстиції та аналізуємо, який варіант реформи системи військової юстиції оптимальний для України.

Під час протидії збройній агресії Україна стикається зі значними викликами у всій військовій сфері. Реформувати систему військової юстиції у спосіб притаманний умовам мирного часу – неможливо.

Україні доводиться здійснювати трансформацію елементів військової юстиції в особливих умовах. Серед них:

• необхідність забезпечення правопорядку в умовах проведення загальної мобілізації, під час активної фази воєнних дій;
• значне збільшення чисельності військовослужбовців з числа нещодавніх цивільних осіб та, відповідно, збільшення кількості військових підрозділів;
• різноманітність та особливість взаємодії органів управління, з’єднань і частин різних військових формувань;
• здійснення відсічі та стримування збройної агресії різними військовими формуваннями та правоохоронними органами;
• розміщення та перебування військових формувань на значних за обсягами ділянках ведення бойових дій;
• відсутність часу та достатніх обсягів фінансових ресурсів на формування та запуск абсолютно нового правоохоронного органу;
• відсутність достатньої кількості кваліфікованих кадрів здатних наповнити новий орган щоб здійснювати досудове слідство у військових злочинах та їх оперативне супроводження.

При цьому залишається потреба збереження керованості у сфері забезпечення військового правопорядку під час такого реформування.

Аналіз політики провідних країн-членів НАТО у військовій правоохоронній сфері доводить, що підпорядкування та компетенція військового правоохоронного органу залежить від концепції військової юрисдикції, яка притаманна певній державі.

Військова юрисдикція може бути:

• статусною (охоплює всіх військовослужбовців),
• пов’язаною зі службою (охоплює лише кримінальні правопорушення, пов’язані з військовою службою)
• або юрисдикція військових і воєнних злочинів (охоплювати лише злочини воєнного характеру та злочини, скоєні військовослужбовцями).

В Україні маємо ситуацію, коли всі запрограмовані народними депутатами завдання для Військової поліції, в тому числі, визначені в проєкті закону № 6569-1, виконуються різними державними суб’єктами, але не за стандартизовнаними критеріями військової юрисдикції.
Військова служба правопорядку (ВСП) в ЗСУ здійснює попередження злочинів та кримінальних проступків, забезпечує виконання адміністративних чи кримінальних покарань та контролює виконання законодавства щодо безпеки руху військових транспортних засобів лише в ЗСУ.

Державне бюро розслідувань (ДБР) здійснює правоохоронну діяльність з виявлення, припинення, розслідування та розкриття військових злочинів.

Органи військової контррозвідки Служби безпеки України (СБУ), оперативні підрозділи ДБР, детективи Національного антикорупційного бюро (НАБУ), детективи Бюро економічної безпеки України (БЕБ) в межах своїх компетенцій, у відношенні військовослужбовців можуть здійснювати оперативно-розшукову діяльність.

Відповідно, юрисдикція військової служби правопорядку не охоплює всіх суб’єктів, що мають статус військовослужбовців в Україні, а військова юрисдикція ДБР побудована за зовсім іншим критерієм і базується на понятті суто військових злочинів.

Повноваження органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, реалізуються в цьому напрямі за змішаною моделлю військової юрисдикції.

В результаті чого склалась ситуація, при якій запобігання та розслідування кримінальних злочинів у відношенні військовослужбовців можуть здійснювати декілька правоохоронних органів – ДБР, Нацполіція, НАБУ, СБУ та БЕБ.

Це свідчить про те, що на законодавчому рівні складно визначити єдиний загальнодержавний підхід до військової юрисдикції.

Дискусія щодо реформи елементів військової юрисдикції може тривати, але поточна ситуація вимагає слідувати реформам з урахуванням підходу, який передбачає:

• врахування доцільності створення нового правоохоронного органу, з урахуванням обмеженості державного бюджету;
• врахування потенціалу, а також спеціалізації існуючої системи правоохоронних органів та національного досвіду їхньої діяльності;
• врахування можливостей оптимізації організаційно-штатної структури та розширення повноважень нині діючих правоохоронних структур та військових формувань;
• забезпечення належної підготовки фахівців, залучених до виконання завдань військової юстиції (слідчих, оперативних працівників).

Дійсно, в моделі реформування ВСП у військову поліцію перед законодавцем виникла проблема. Наразі ВСП не здатна ані функціонально, ані кадрово, охопити весь комплекс завдань військової поліції, як окремого правоохоронного органу. За таких умов, глобальну реформу краще не ініціювати, щоб зрештою не отримати нефункціональний правоохоронний орган.

Реформу військової юстиції спершу необхідно спланувати стратегічно. Від стратегічного бачення моделі забезпечення правоохоронної функції у військовій сфері й буде залежати покроковий план із поступовим її впровадженням.

Порівняємо дві різні моделі:

• військове формування, як правоохоронний орган – військова поліція у складі збройних сил, за прикладом США, Канади, Великобританії, Німеччини.
• правоохоронний орган, як військове формування – жандармерія, що підпорядковується цивільним правоохоронним органам.

Військова поліція у складі збройних сил

Військова поліція армії США включає частини та підрозділи зі складу регулярних військ, Національної гвардії та резерву.

Органи військової поліції Канади діють автономно від військового командування та підпорядковуються начальнику військової поліції Збройних Сил Канади.

У Великій Британії функціонує поліція Міністерства оборони, а також військова поліція видів збройних сил.

У Федеративній Республіці Німеччині військова поліція є самостійним родом військ у сухопутних військах, однак має свої повноваження у Військово-повітряних силах, Військово-морських силах, а також у військах союзників по НАТО, які перебувають на території країни.

Щоб зберегти кадровий потенціал і зменшити бюджетні витрати військовий правоохоронний орган може бути створений на базі іншого органу – Військової служби правопорядку Збройних Сил України. Діяльність такого органу, з урахуванням розмежування функцій і повноважень Міністерства оборони і Генерального штабу Збройних Сил України, може спрямовуватися та координуватися через Міністра оборони України.

Такий варіант був би можливим за умови поширення компетенції військової поліції на всі військові формування України.

Але, якщо питання військової юрисдикції будуть винесені “за дужки”, то повноваження Військової поліції не будуть поширюватись на всіх військовослужбовців, які проходять службу у Службі безпеки України, Національній гвардії, Державній прикордонній службі, Державній службі спеціального зв’язку та захисту інформації тощо.

Звісно практичний досвід показує, що військовий сектор держави має бути закритий від усіх цивільних органів в інтересах державної безпеки і безумовно цей орган має право на існування у сфері діяльності Міністерства оборони України. Але без вирішення питання саме військової юрисдикції за статусним принципом, його функціональні можливості будуть обмежені.

Надання правоохоронному органу у складі Збройних Сил України права здійснювати досудове розслідування та оперативну діяльність вступатиме в суперечність з ч. 4 ст. 17 Конституції України, відповідно до якої ЗСУ ніким не можуть бути використані для обмеження прав і свобод громадян. Хоча правоохоронна діяльність пов’язана із обмеженням прав і свобод правопорушників.

Зауважимо, що будь-які військові ознаки для державного органу накладають свій відбиток на організацію статутної форми управління та побудови певної командної ієрархії. Натомість чинне кримінально-процесуальне законодавство визначає, що слідчий є самостійним у своїй процесуальній діяльності і заборонено втручання осіб, які не мають законних на те повноважень.

Тут варто навести приклад щодо визнання неконституційною частини шостої статті 216 КПК України Рішенням Конституційного Суду № 3-р/2018 від 24.04.2018 року щодо слідчих органів Державної кримінально-виконавчої служби України, які до жовтня 2019 року мали повноваження здійснювати досудове розслідування злочинів, вчинених на території або в приміщеннях Державної кримінально-виконавчої служби України.

Конституційний Суд України у своєму рішенні зазначив, що ієрархічне підпорядкування слідчих органів Служби вищим посадовим особам Міністерства не здатне забезпечити незалежного офіційного розслідування злочинів, вчинених проти осіб, які перебувають в установах виконання покарань, слідчих ізоляторах.

Об’єктивно Армія завжди була й залишається своєрідною ізольованою “воєнізованою корпорацією”. Замкнутість війська продиктована специфікою гарнізонного несення служби, державною таємницею у сфері оборони, виконанням бойових завдань в умовах обмеженого контакту з цивільним населенням, дисциплінарною владою командирів і внутрішнім, в тому числі, правовим звичаєм. А тому, навіть рівень військових злочинів встановлених “зовнішнім” правоохоронним органом ДБР не є об’єктивним. Він не охоплює великий прошарок прихованих злочинів, що не відображаються у показниках кримінально-правової статистики. Відповідно правоохоронний орган підпорядкований оборонному відомству не вирішить ситуацію з наведенням правопорядку у військовій сфері.

Тим не менш, в такій моделі законотворці можуть розглядати поступову реформу та утворити у складі ВСП оперативні підрозділи, з відповідним законодавчим внесенням змін до переліку визначеного статтею 41 КПК України.

Таке рішення на деякий час розвантажить слідчих ДБР у військових злочинах пов’язаних з непокорою, невиконанням наказу, самовільним залишенням частини та дезертирства, тобто в тих, кількість яких є значною, але де потрібен мінімум оперативної роботи та максимум технічного відпрацювання доручень слідчого ДБР.

Натомість оперативне супроводження оперативниками з ВСП у таких військових злочинах як недбале ставлення до військової служби, бездіяльність військової влади, перевищення військовою службовою особою влади чи службових повноважень та злочинів пов’язаних з привласненням, розтратою майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем може бути малоефективним через існуючу ієрархію військового підпорядкування ВСП.

Також негативним чинником буде те, що оперативні підрозділи не підпорядковані органу, яким здійснюється досудове слідство, а навпаки підпорядковані органу, в якому мають виявляти правопорушення та ще й в якому отримують грошове забезпечення.

Отже, спроби створити на основі ВСП Військову поліцію, яка залишиться у складі ЗСУ, але при цьому буде наділена правом ведення оперативно-розшукової роботи і досудового розслідування, потребують етапності реформування та суттєвого змістовного доопрацювання.

Щоб уникнути загроз, що такий закон може бути визнаний неконституційним, а його повноваження будуть обмежені та поширюватись виключно на військовослужбовців ЗСУ, чим порушить принцип рівності, необхідно застосувати зважений підхід до питань військової юрисдикції, Військової поліції та узгодити функціональні завдання, які будуть на неї покладені із конституційним статусом Міністерства оборони, якому вона буде підпорядкована.

Які переваги та недоліки має модель жандармерія, що підпорядковується цивільним органам, розглянемо у другій частині колонки.

Матеріал підготовлено в рамках проєкту “Захист прав військовослужбовців” за підтримки National Endowment for Democracy

Колонка – матеріал, який відображає винятково точку зору автора. Текст колонки не претендує на об’єктивність та всебічність висвітлення теми, яка у ній піднімається. Редакція “Української правди” не відповідає за достовірність та тлумачення наведеної інформації і виконує винятково роль носія. Точка зору редакції УП може не збігатися з точкою зору автора колонки.

Військова поліція: що це таке та навіщо Україні її створювати

Президент доручив керівництву Міноборони створити військову поліцію (ВП). “Міністр оборони Андрій Загороднюк до 31 грудня має впровадити нову об’єднану систему керівництва та управління силами оборони, яка відповідатиме стандартам НАТО. Крім того, у структурі Міноборони має бути створений сучасний ефективний правоохоронний орган – Військова поліція”, – повідомляє прес-служба Офісу президента.

Загалом, тут не придумано чогось нового – військова поліція існує в більшості європейських країн, в США і в Канаді, а також у нашого північно-східного сусіда-агресора. Навіть більше, ще з 2002 року в Збройних силах України (ЗСУ) існує Військова служба правопорядку (ВСП), яка слідкує за порядком в армії, дотриманням військовослужбовцями Статуту Збройних сил. Так от, у 2015 році законодавці замислились над реформуванням ВСП у Військову поліцію. З‘явився тоді й відповідний законопроект № 1805 (за авторства депутатів від тодішньої фракції БПП – Віктора Короля і Миколи Паламарчука), в якому сформульовані повноваження військової поліції. Документ, як наголошують правники, недосконалий, а тому потребує правок. Утім, схоже, якраз він і стане основою для майбутнього закону про ВП.

То про що йдеться в цьому законопроекті, зокрема, в таких питаннях, як організація, сфера підпорядкування, функцій та механізмів дії. Власне, що відомо про західну практику діяльності відповідного військового органу?

Що це таке, чим займатиметься та кому підпорядковуватиметься

Згідно законопроекту № 1805, який налічує 27 сторінок, військова поліція – це військове правоохоронне формування, завданням якого буде забезпечення правопорядку серед військовослужбовців, військовозобов’язаних та резервістів під час проходження ними військових зборів; запобігання, виявлення кримінальних та інших правопорушень, вчинених військовослужбовцями, а також працівниками Міністерства оборони і Збройних сил України, їх розкриття й припинення.

На думку авторів, така поліція удосконалить організацію забезпечення правопорядку й законності в Міноборони і Збройних Силах України, правоохоронних органах спеціального призначення та інших військових формуваннях. Також йдеться про забезпечення можливості ефективно й оперативно здійснювати розслідування найбільш поширених військових злочинів, що позитивно вплине на рівень національної безпеки держави.

Що важливо, законопроект № 1805 мав наділити військову поліцію, окрім стандартних функцій, які притаманні їй у інших країнах світу (про це йтиметься нижче), ще додатковими повноваженнями. Йдеться, зокрема, про досудове розслідування корупційних злочинів, вчинених державними службовцями та працівниками Міністерства оборони України та ЗСУ під час виконання ними службових обов’язків в розташуванні військової частини чи на військових об’єктах.

Міністр оборони України Андрій Загороднюк та начальник Генерального штабу – Головнокомандувач Збройних Сил України генерал-лейтенант Руслан Хомчак

Загальне керівництво Військовою поліцією, а також керівництво нею з питань виконання правоохоронних завдань та функцій здійснює міністр оборони України (тобто президент України). Керівництво Військовою поліцією з питань виконання інших завдань та функцій, не віднесених до компетенції міністра оборони України, здійснює начальник Генерального штабу – Головнокомандувач Збройних Сил України. Здійснювати керівництво, контроль та надавати доручення Військовій поліції будь-яким іншим посадовим та службовим особам Міноборони чи Генштабу ЗСУ заборонено.

Чисельність військовослужбовців і працівників військової поліції є не менше ніж 1,5 відсотка загальної чисельності ЗСУ (від 3825 осіб) та визначається Міністром оборони України.

Щодо складу Військової поліції, то туди входять: органи Військової поліції (головне управління Військової поліції, центральне управління Військової поліції, територіальні управління Військової поліції, зональні відділи Військової поліції), військові частини Військової поліції (спеціальні відділи Військової поліції, дисциплінарний батальйон, Центр спеціального призначення Військової поліції), а також Навчальний центр Військової поліції.

Крім того, в залежності від завдань покладених на територіальні органи (військові частини) Військової поліції до їх складу включаються структурні підрозділи: слідчі, оперативно-розшукові, запобігання, виявлення злочинів та інших правопорушень, охорони, патрульно-постової служби та розшуку, військової інспекції безпеки дорожнього руху, спеціального призначення, службових розслідувань, режимної служби, підрозділи Військової поліції в окремих гарнізонах, підрозділи, які забезпечують виконання завдань за призначенням та повсякденну діяльність Військової поліції.

Чому документ не ухвалила ще минула Рада?

Як ми вже згадували, законотворці хотіли наділити військову поліцію додатковими повноваженнями, зокрема досудовими розслідуваннями корупційних злочинів, вчинених державними службовцями та працівниками Міноборони та ЗСУ, на що громадське та експертне середовище відреагувало запитанням: мовляв, а чи не призведе це до хаосу та повного переплетення повноважень між антикорупційними органами? Адже, крім НАБУ, яке згідно ч.5 ст.216 КПК має широкі процесуальні повноваження щодо досудового розслідування корупційних злочинів, в тому числі вчинених державними службовцями та працівниками Міністерства оборони України та Збройних Сил України, маємо іще ДБР, яке згідно ст.5 Закону “Про ДБР” має повноваження щодо розслідування військових злочинів.

На думку доктора юридичних наук, професора, заслуженого юриста України Миколи Хавронюка, законопроект суперечить Конституції. Зокрема, він порушує статтю 17, в якій чітко визначено, що військові формування, на відміну від поліцейських органів, ніким не можуть бути використані для обмеження прав і свобод людини.

“Згідно із законопроектом, права військовослужбовців обмежуються іншими такими ж військовослужбовцями. Таке обмеження може здійснюватись лише спеціально підготовленими особами, які виконують поліцейські функції. Тому військову поліцію потрібно створити як військове формування. Але тоді вона не може виконувати слідчі та оперативно-розшукові функції, а лише функції охорони”, – зазначив пан Хавронюк.

Якщо ж військовій поліції хочуть надати слідчі функції, тоді, каже юрист, вона не може складатися з військовослужбовців: “Це мають бути або держслужбовці, або фахівці з рангами. Тобто або треба вносити зміни до Конституції, або створювати такий підрозділ не з військових, а із звичайних поліцейських, що теж не зовсім доцільно”.

Також пан Хавронюк наголошує на тому, що не зовсім зрозуміло, хто захищатиме права підозрюваних у військових злочинах, адже кожен має право на захист. “Чи можуть це робити адвокати, які спеціалізуються на кримінальних справах? Наскільки компетентні суди загальної юрисдикції? Колись існував військовий трибунал, однак до його неупередженості було багато питань. Військових судів немає. ”, – вважає експерт. І додає: що є ще один момент – військова таємниця: “Якщо злочин пов’язаний з військовою таємницею, то звичайний суд не може його розглядати. Те ж саме можна сказати про адвокатів”.

Отже, питань до законопроекту про військову поліцію було чимало, документ не досконалий, в ньому потрібно змінювати багато речей. Про що, власне, нещодавно повідомила заступниця комітету Верховної Ради з питань національної безпеки, оборони та розвідки Мар’яна Безугла: “Для напрацювання законопроекту про військову поліцію створюється робоча група з числа народних депутатів України – членів Комітету з питань національної безпеки, оборони та розвідки, Комітету з питань правоохоронної діяльності та представників відповідних заінтересованих державних органів”.

Як це вирішено у світі: в західних країнах та РФ

Військова поліція США налічує понад 30 тисяч осіб. Американські військові поліцейські підтримують дисципліну серед військовослужбовців, ведуть розслідування військових злочинів, а також беруть участь у проведенні антитерористичних заходів.

Чисельність особового складу військової поліції в Німеччині – близько 4,5 тисяч осіб, які охороняють військові об’єкти, органи управління, забезпечують безпеку транспортних перевезень, підтримують дисципліну у військових формуваннях. У Великій Британії чисельність військово-поліцейських підрозділів перевищує 5 тисяч осіб. В туманному Альбіоні поліція Міноборони забезпечує безпеку військовослужбовців, охорону озброєння, військової техніки і майна на військових об’єктах. Схожі структури є також в Японії, Ізраїлі, Італії, Франції, Китаї, Нідерландах, Ірані, Туреччині, Індії, Пакистані.

До речі, що цікаво, військова поліція Швейцарії комплектується з поліцейських, які проходять строкову військову службу. Функції військової поліції ті ж, що й у поліції взагалі. Військова поліція, як і цивільна, має право затримати людину на 12 годин. А далі суд має ухвалити рішення щодо подальшого утримання під вартою. До речі, найпоширенішим військовим злочином там є ухилення від військового обов’язку – 70% від усіх справ, що розглянуто. Крім того, у Швейцарії працюють військові суди і військова прокуратура. Швейцарія має військовий кодекс, який передбачає військові злочини. Усі злочини, що скоєні військовослужбовцями, підлягають юрисдикції цих судів. Але дисциплінарні стягнення, до яких належить і короткострокове взяття під варту, накладаються командирами військових підрозділів.

Власне, РФ. Офіційно військова поліція з’явилася там відносно нещодавно – у 2014 році (де-факто існувала вже давно). Згідно з положенням про Головне управління військової поліції Міністерства оборони Російської Федерації, в повноваження військової поліції входить: зміцнення правопорядку і військової дисципліни в ЗС РФ, забезпечення безпеки дорожнього руху в ВС РФ (військова автомобільна інспекція), забезпечення охорони особливо важливих і надсекретних режимних об’єктів РФ, що знаходяться в підпорядкуванні Міноборони. Військові поліцейські відповідають за виконання покарань щодо військовослужбовців, а також нарівні з начальниками гарнізонів призначають заохочення і стягнення. Штатна чисельність військової поліції РФ на 2017 рік складає 10 тисяч осіб. Варто б згадати іще одне: з 2016 року по теперішній час батальйони військової поліції РФ на ротаційній основі виконують спеціальні завдання на території Сирії, як ото – охорона важливих об’єктів угруповання російських військ на території цієї держави тощо. Про їх чисельність, звісно, нічого невідомо. Утім, за інформацією РосЗМІ, наприкінці жовтня цього року РФ вирішила підсилити контингент у Сирії 276 військовими поліцейськими та 33 одиницями військової техніки. “Ці сили будуть спрямовані для виконання укладених нещодавно російсько-турецьких домовленостей”, – пише російське видання “Ведомости”.

Мирослав Ліскович. Київ