Форма державно-територіального устрою

Історично склалося три “класичних” форми державно-територіального устрою: унітарна держава, федеративна держава (федерація), конфедерація.

Унітарна держава – цільне політичне утворення, частини (територіальні підрозділи) якого (департаменти, провінції, округу тощо) мають статус лише адміністративно-територіальних одиниць, що не володіють якими-небудь суверенними правами. У цих утворень немає свого законодавства і своєї судової системи, органи адміністративного управління або підлеглі безпосередньо центральним органам влади, або мають подвійне підпорядкування – “центру” і місцевим представницьким органам.

Унітарна форма є характерною для невеликих (тому що невелика територія легко керована за допомогою звичайних адміністративних методів), найчастіше однонаціональних (через відсутність необхідності здійснення права кожного народу на самовизначення і самостійне державне будівництво), а також для монархічних держав (у зв’язку з традиціями). Прикладами можуть бути Польська Республіка, Італія, Японія та ін. Крім того, унітарна форма державного устрою характерна для державних утворень, що є суб’єктами якої-небудь федерації. Так, будь-яка республіка в складі Російської Федерації є державою з унітарною формою правління.

Історично унітарна форма державного устрою склалася раніше за інші, фактично одночасно з появою самої держави. Усі без винятку державні утворення стародавності та Середніх віків мали саме цю форму державного устрою.

Прикладом можуть слугувати Римська імперія, імператорські Китай і Японія, середньовічні європейські королівства. Пізніше, з розвитком ідей просвітництва і гуманізму, з’явилося чимало прогресивних думок, що й сприяло появі у сфері державного будівництва багатьох країн інших форм державного устрою – федерацій і конфедеративних державних союзів. Цікаво, що класики марксизму вважали, що унітарна

держава має перевагу над федеративною. Більш високе усуспільнення праці, тісніші зв’язки між трудящими мали, на їхню думку, сприяти активізації революційного процесу, чого не можна було досягти на федеративних засадах. Унітарна держава має такі ознаки:

• 1) повна територіальна єдність держави. Це означає, що адміністративно-територіальні одиниці не мають політичної самостійності, жодних ознак суверенітету;
• 2) для населення встановлене єдине громадянство, територіальні одиниці не мають власного громадянства;
• 3) єдина структура державного апарату на всій території держави, єдина судова система;
• 4) єдина система законодавства для всієї держави;
• 5) одноканальна система податків, тобто всі податки надходять у центр, а звідти централізовано розподіляються.

Унітарна держава, як правило, характеризується досить високим ступенем централізації (Білорусь, Фінляндія, Італія, Польща, Греція, Туреччина та ін.).

Федеративна держава.

Це союзна держава, частини якої (штати, землі, округи) мають державний суверенітет, що, однак, не порушує цілісності всієї союзної держави. Ці частини прийнято називати суб’єктами федерації. Вони мають власне законодавство, свою судову систему, самостійні органи управління. Разом із тим на території суб’єктів федерації діють також загальфедеральні державні інститути, що забезпечують функціонування федеративної держави як єдиного цілого. Федералізм передбачає певну децентралізацію влади і розподіл повноважень, що забезпечує єдність і цілісність державно-правової структури з автономністю її складових.

Для федерації характерні такі ознаки:

• 1) існування загальних для всієї держави вищих органів державної влади та управління й одночасно вищих органів державної влади та управління в суб’єктах федерації;
• 2) можливість установлення так званого подвійного громадянства, тобто громадянин кожного із суб’єктів одночасно є громадянином федерації;
• 3) дві системи законодавства – загальнофедеральна й кожного суб’єкта, однак установлюється пріоритет загальнодержавних актів над актами суб’єктів з питань, віднесених до відання федерації, і з питань спільного відання;
• 4) суб’єкти федерації можуть мати свою судову систему поряд із вищими судовими органами федерації;
• 5) двоканальна система податків, що передбачає поряд із за-гальнофедеральними податками й податкову систему суб’єктів федерації.

Нині у світі налічується більше двох десятків федеративних держав. Вони утворені на рівних підставах, мають різний устрій, різний ступінь розвитку тощо (Російська Федерація, США, ФРН, Індія, Бельгія, Австрія, Швейцарія, Мексика, Канада та ін.). Розрізняють федерації, побудовані за національною і територіальною ознаками.

Держави з федеративною формою державного устрою почали виникати разом із появою в XVII–XVIII ст. республік, водночас із хвилею буржуазно-демократичних революцій. Мабуть, найбільш відомим прикладом федерації є Сполучені Штати Америки.

Сьогодні ця форма державного устрою характерна в основному для великих і середніх за територією демократичних держав, особливо багатонаціональних, де принцип суверенітету кожної нації може знайти відбиття в наданні державності в рамках федерації (Російська Федерація і Республіка Індія – гарний тому приклад).

У федеративних державах на конституційному рівні розмежовуються повноваження між центральними органами влади й органами влади суб’єктів федерації. Це сприяє (поряд із поділом державної влади на три “гілки”) децентралізації та поділу влади, що запобігає її концентрації. Як правило, до відання загальнофедеральних органів влади належать зовнішня політика, оборона країни, економічна, соціальна й ідеологічна політика, прийняття загальнофедерального законодавства, регулювання торгівлі, транспорт і комунікації; до компетенції органів влади суб’єктів федерації входить вирішення питань формування органів влади на своїй території, прийняття свого законодавства, іноді податкова політика. У рамках федерації різними способами вирішується питання про належність природних ресурсів і, відповідно, про право на регулювання й одержання доходів від цих об’єктів. Під юрисдикцію федерації природні ресурси потрапляють у Швейцарії й Мексиці, під юрисдикцію субнаціональних утворень – у Канаді й Австралії. У сфері бюджетних відносин у федеративних державах є величезна різноманітність національних систем, які часто суперечать стандартній теорії оптимальної моделі. Причини цього криються у сильному впливі політики, історичних особливостей формування держав.

У певних федераціях, наприклад у ФРН, Швейцарії, Бразилії, Індії, в також сфера так званої конкуруючої законодавчої компетенції, суть якої полягає в тому, що за певним колом питань суб’єкти федерації мають право законодавствувати лише тоді й настільки, коли й наскільки федерація не використає свої законодавчі повноваження. Досить складний спосіб розмежування повноважень виник у порівняно молодих федераціях (Росія, Індія, Об’єднані Арабські Емірати та ін.). Він передбачає розмежування предметів відання у трьох сферах: виключна компетенція федерації, сфера спільного відання федерації та її суб’єктів і сфера виключного відання суб’єктів федерації. У ФРН у разі колізїї норм, що визначають компетенції союзу та земель, діє ст. 31 Основного закону, що встановлює пріоритет федерального права. У разі виникнення конфлікту між компетенцією різних державних структур останнє слово залишається за Федеральним конституційним судом. У руках федерації залишається і такий важливий важіль у разі виникнення конфлікту, як зміна розподілу компетенції шляхом внесення змін до Конституції.

Кожній федерації доводиться вирішувати низку проблем загального характеру: суверенітету; розмежування предметів відання й повноважень між федерацією та її суб’єктами; створення механізму підтримання балансу інтересів усередині федерації; економічного вирівнювання регіонів і умов життя людей; формування єдиної правової системи федеративної держави та механізму реалізації права; збереження цілісності союзної держави тощо. Із сучасних позицій федералізм аж ніяк не вимагає повної симетричності у всіх сферах відносин між центром і суб’єктами федерації. Історія знає досить прикладів, коли федерації мали (або мають) асиметричний характер, тобто коли окремі суб’єкти федерації володіли (або володіють) різним статусом, мали (або мають) неоднакові права, у тому числі у сфері міжбюджетних або міжурядових відносин.

Можна виокремити такі правові форми асиметричних федерацій.

По-перше, це структурно асиметричні федерації. У складі таких федерацій є як утворення, що мають статус суб’єкта федерації, так і утворення, що не мають цього статусу. Так, до складу Канадської федерації входять 10 провінцій і 2 федеральні території (Юкон і Північно-Західні території), у Пакистані існують 4 провінції і федерально керована Смуга племен, у США – 60 штатів та 7 інших різних адміністративно-територіальних одиниць. Звичайно, кількість несуб’єктів федерації невелика.

По-друге, у складі федерації можуть виокремлюватися дві (або більше) категорії суб’єктів. Прикладом такої федерації є Росія, серед 89 суб’єктів якої є республіки, краї, області, автономна область, автономні округи й міста федерального значення. У Канаді, наприклад, до 1981 р. з десяти її провінцій дві (Квебек і Онтаріо) мали право вето у прийнятті рішень, що було законодавчо закріплено.

По-третє, може спостерігатися прихована асиметричність федерації, коли її суб’єкти, формально маючи рівний статус, у певних сферах діяльності розглядаються неоднаково (наприклад, неоднакове представництво земель у верхній палаті парламенту ФРН, неоднакове представництво суб’єктів ОАЕ в консультативних Національних зборах, призначуваних емірами).

Багато федерацій має більш ніж одну з названих вище форм асиметрїї. Разом із тим у теорїї й практиці зарубіжного конституціоналізму набула подальшого розвитку ідея утвердження держави-нації, що втілилася в юридичній теорії національної єдності, розробленій представниками Массачусетської школи права. Відповідно до цієї концепції американський союз слід розуміти як результат договору між індивідами, що становлять американський народ, а не між штатами як такими. Уся наступна світова практика підтвердила, що у федеративній Державі поділ суверенітету неможливий, й у відносинах між федеральним центром і суб’єктами федерації може йтися лише про поділ урядових функцій.

Дотримуючись цього принципу, Основний закон ФРН чітко закріпив верховенство федерального права над правом земель. Федерація може в загальнонаціональних інтересах об’єднати землі, центральна влада має право змістити вищу посадову особу суб’єкта федерації у разі грубого порушення нею федерального законодавства. За Конституцією Індії на федеральний центр покладається обов’язок охороняти штати від зовнішньої агресії або внутрішніх заворушень, що дає можливість Союзу втручатися у справи, які перебувають виключно у віданні штатів. Такий механізм контролю над штатами в принципі дає змогу в період надзвичайного стану перетворити федеративну індійську державу на унітарну.

Те, що кантони Швейцарії відповідно до Конституції 1874 р. іменуються суверенними й мають у своєму розпорядженні всі права, не передані федеральній владі, зовсім не применшує суверенітету союзної держави. Цікаво, що Швейцарія офіційно називається трьома мовами романської групи конфедерацією, а у німецькомовній частині країни застосовується найменування Eidgenossenshaft, що дослівно означає “товариство, засноване на клятві”. Однак з формально-юридичного погляду Швейцарія є федеративною державою. Кантони не мають права сецесії, їхні основні закони не можуть суперечити Конституції Союзу. Вони можуть мати тільки республіканську форму правління і зобов’язані дотримуватися певних форм безпосередньої демократії. Конституції кантонів у обов’язковому порядку затверджуються Федеральними зборами республіки. І те, що федеральний центр повинен враховувати багато в чому думку кантонів, свідчить про відпрацьовану століттями практику відносин між різномовними групами населення, що мають різні етнічні й культурні коріння. Швейцарській федерації, яка офіційно продовжує йменуватися конфедерацією, вдалося знайти ту золоту середину у відносинах між сильним федеральним центром і досить самостійними суб’єктами федерації, коли найповніше забезпечується інтерес усіх суб’єктів федеративних відносин. Велику роль у послабленні суперечностей відіграє добре налагоджена судова система. Мексиканська конституція трактує суверенітет штатів як широку самостійність у вирішенні ними своїх внутрішніх проблем.

Для федерацій, суб’єкти яких мали на момент утворення союзу різний рівень економічного розвитку, актуальним є його вирівнювання. Можливі три варіанти вирішення цієї проблеми: розвиток і створення максимально сприятливих умов для багатих і перспективних регіонів, за рахунок яких здійснюється підтримка бідніших територій (США); створення рівних умов життя у всіх суб’єктах федерації шляхом регулювання системи оподаткування, дотацій, регулювання зайнятості тощо (ФРН); підтримка державою тільки проблемних районів, що перебувають у менш сприятливих порівняно з іншими умовах (Скандинавія). В Індії існує система внесків і дотацій штатам з боку Союзу у випадку, якщо коштів у розпорядженні штатів виявляється недостатньо.

Конфедерація виникає, як правило, на нетривалий строк, для вирішення яких-небудь суспільних завдань (об’єднання зусиль у тій або іншій сфері людської діяльності: зовнішній або внутрішній політиці, військовій справі, культурі або мистецтві, економіці тощо). Як правило, конфедерація не має власних органів управління; найчастіше створюються консультативні, наглядові або контрольні органи.

Історично ця форма склалася разом із федерацією, але на практиці зустрічалася і зустрічається вкрай рідко. Конфедерація фактично є перехідною формою державного устрою, і тому її існування, як правило, охоплює порівняно короткий часовий проміжок.

Прикладами короткочасних недовговічних державних конфедеративних об’єднань можуть бути Об’єднана Арабська Республіка – союз Єгипту й Сири, що існував з 1958 по 1961 p., а також створена в 1982 р. Сенегамбія – конфедерація західно-африканських держав Сенегалу й Гамбії. До середини 80-х років Сенегамбія фактично припинила існування як єдиний державний організм.

Описані вище три форми державного устрою є основними, однак є ще особлива форма асоційованого державного об’єднання, іменована співдружністю. Тут суверенні, незалежні держави виступають стосовно об’єднань як “асоційовані учасниці”.

Ця форма показала свою життєздатність у Західній Європі У вигляді Європейського Співтовариства. За економічних передумов (спільного ринку) і єдиного правового середовища (створюваного, зокрема, Судом ЄС у Люксембурзі) відбувається поглиблення державної інтеграції, що може втілитися в переході до конфедеративного державного устрою, а то й до федеративного державного утворення (інтеграційні процеси останніх років у рамках Європейського Співтовариства свідчать про те, що його країни крок за кроком наближаються до рівня державної інтеграції, характерної для федерації). Близький до конфедерації союз Росії та Білорусі.

Класифікація держав за їхньою формою

Форма держави — це порядок (спосіб) організації і здійснення державної влади, які виражають її сутність.

Форма держави складається з трьох елементів:

• 1. Форма державного правління — характеризує структурну організацію влади, стійкий порядок формування вищих органів державної влади та їх компетенцію, взаємодію між ними.
• 2. Форма державного устрою — характеризує внутрішню будову держави, територіальну організацію влади та спосіб (порядок) розподілу території держави на адміністративно-територіальні одиниці, взаємодією між ними у межах держави.
• 3. Форма державного режиму — характеризується як сукупність певних методів (способів) здійснення державної влади.

Всі елементи форми держави пов’язані між собою: будь-яка зміна державного режиму призводить до зміни форми держави і, навпаки, зміна форми державного устрою та правління держави спричиняє зміни державного (політичного) режиму.

За формою державного правління, тобто залежно від того, ким здійснюється державна влада (однією особою чи колегіальним виборним органом), держави поділяються на монархії і республіки.

Монархія (гр. monarchia — єдиновладдя) — це форма державного правління, за якої державна влада повністю або частково зосереджена в руках однієї особи — монарха, передається у спадок по кровній лінії.

Монарх — одноособовий глава держави, що здійснює владу за власним правом, а не у порядку делегування повноважень від народу.

Залежно від наявності вищих державних органів влади та розподілу повноважень між ними монархії поділяються на абсолютні і обмежені.

Абсолютна монархія — це форма державного правління, при якій влада монарха є необмеженою, монарх очолює всі гілки державної влади, має виключні повноваження щодо її здійснення.

Абсолютні монархії поділяють на деспотичні і теократичні. Для деспотичної монархії характерною є нічим і ніким необмежена свавільна влада монарха, який у своїх діях спирається на верхівку військової аристократії. Основні ознаки теократичної монархії — поєднання монархом найвищої духовної і світської влади, обожнювання монарха, джерелом влади якого є воля Бога, а основним джерелом права в державі — релігійні норми.

Обмежена монархія — це форма державного правління, при якій влада монарха є обмеженою парламентом або конституцією. Сформувалась в результаті еволюції абсолютної монархії, коли влада монарха була обмежена і визначалась конституцією, де, крім того, закріплювався порядок престолонаслідування.

Обмежені монархії поділяються на дуалістичні (представницькі) і парламентарні, конституційні. Основними рисами дуалістичної монархії є: подвійність вищих органів державної влади: глава держави — монарх, здійснює найвищу виконавчу владу, а парламент — законодавчу; монарх має право розпуску парламенту, його рішення мають силу закону, монарх займає центральне місце у механізмі держави, формує уряд, який відповідає перед парламентом і монархом.

Парламентарна монархія характеризується особливим порядком управління: існуванням представницького органу державної влади — парламенту, з дорадчими повноваженнями; уряд формується парламентом і йому підзвітний; монарх здійснює владу через міністрів, він позбавлений законодавчих повноважень; не несе юридичної і політичної відповідальності за свої дії як глава держави та глава виконавчої влади. Відповідальність несе уряд (міністри), посередництвом яких діє монарх. Це підтверджує існування інституту контрасигнатури: акти монарха мають силу лише після затвердження їх главою або іншими членами уряду.

За умов конституційної монархії влада монарха обмежена конституцією, у якій закріплено правовий статус органів державної влади, у тому числі і монарха.

Республіка (лат. respublica, від res publica — суспільна справа) — це форма державного правління, за якої державна влада здійснюється представницькими органами (парламентом, президентом), що обираються населенням на певний термін.

Сьогодні у світі республіка є домінуючою формою державного правління.

Залежно від обсягу державно-владних повноважень президента і парламенту республіки поділяються на президентські, парламентські та змішані.

Парламентська республіка — форма державного правління, при якій державна влада здійснюється за умови верховенства парламенту.

Президентська республіка — форма державного правління, за якої державна влада здійснюється шляхом надання президенту великого кола повноважень.

Змішана республіка (напівпарламентська, напівпрезидентська) – форма державного правління, яка поєднує ознаки президентської і парламентської республік, наприклад: як і у президентській республіці главу держави обирає народ шляхом прямих виборів або колегія виборців, але повноваження президента ширші і вагоміші, ніж у парламентській республіці (можливість втручання у законотворчий процес, як суб’єкта законодавчої ініціативи, право вето на акти парламенту; право видавати нормативно-правові акти

За формою державного устрою держави поділяються на: прості та складні. Серед простих держав визначають унітарну.

Унітарна держава — це єдина держава, адміністративно-територіальні одиниці якої не мають ознак суверенітету.

Залежно від характеру державних утворень прості (унітарні) держави поділяють на:

• 1) централізовані — держави, адміністративно-територіальні одиниці яких мають рівний правовий статус (голови місцевих органів влади призначаються центральними органами державної влади);
• 2) децентралізовані — держави, адміністративно-територіальні одиниці котрих наділені певними пільгами із самоврядування (місцеві органи самоврядування обираються населенням, мають значні права у вирішенні проблем місцевого економічного, соціального та іншого характеру); можуть створюватись автономії.

Поряд з простими державами в сучасному світі існує значна кількість складних. Це держави, які складаються з окремих державних утворень, що мають всі ознаки держави, але частину своїх суверенних повноважень передають центральним (союзним) органам держави.

Серед складних держав розрізняють:

Федерація (пізньолат. foederatio — союз, об’єднання) — це складна держава, що являє собою союз ряду державних утворень, які мають певну політичну самостійність.

Федеративний устрій низки держав обумовлений багатонаціональним складом населення, яке проживає на їх території.

Існує декілька критеріїв поділу федерації на види:

• 1. Відповідно до правової підстави та способу створення (договірні, конституційні)
• 2. Згідно з принципом побудови (національні, територіальні, національно-територіальні)
• 3. Відповідно до характеру та обсягів повноважень суб’єктів федерації (симетричні, асиметричні)

У практиці сучасного державотворення виділяють, як правило, національну і територіальну федерацію.

2. Конфедерація — це тимчасовий союз суверенних держав, що об’єднались для досягнення спільної мети у певній сфері державної діяльності (оборона країни, розвиток грошово-кредитної системи тощо).

Конфедерація має нестійкий характер, з часом вона або розпадається або перетворюється на федерацію.

Особливими формами об’єднання держав є співдружність та співтовариство — союзи держав, що виступають як асоційовані члени при збереженні ними повного суверенітету, з метою спрощення візової системи та митних кордонів, досягнення успіхів у сферах економіки, культури тощо. Правовою основою співдружності є договір (статут, угода) або інший нормативний документ. Приклад — Європейський Союз.

Імперія (лат. imperium — влада, панування) — різновид складної держави, яка характеризується насильницьким об’єднанням територій суверенних багатонаціональних держав або їх частин.

Державний режим — це система заснованих на нормах права методів, способів та прийомів здійснення державної влади. За різних форм правління та устрою може існувати один і той же державний режим.

Зміст державного режиму розкривається у взаємодії трьох гілок влади: законодавчої, виконавчої, судової, а також через становище органу, який є центром прийняття рішень у державі. У разі суворого розподілу законодавчої та виконавчої влади — наявний президентський режим. Якщо розподіл влади є гнучким чи обидві гілки влади співпрацюють, то це — парламентський режим.

Залежно від наявності та розвитку інститутів демократії державний режим, а відповідно і держави, поділяють на демократичний та антидемократичний.

Демократичний (гр. demokratia — влада народу) — це вид державного режиму, що характеризує такий порядок (стан) державного життя суспільства, при якому виконуються норми конституції та законів, реалізується принцип розподілу влади, державна влада здійснюється на основі рівної участі громадян, громадських організацій, партій в управлінні державою, котра гарантує дотримання їх прав і свобод відповідно до міжнародних стандартів прав людини.

Антидемократичний — це вид державного режиму, який характеризує такий порядок (стан) державно-політичного життя суспільства, за якого не реалізується принцип розподілу влади, певною мірою (повністю або частково) порушуються права громадян, забороняється діяльність політичних партій, інших об’єднань громадян, існує можливість політичних репресій.